"Сучасний потенціал впливу Вишеградської групи на формування політики Європейського Союзу щодо України". Аналітична записка



04.04.2013

   В аналітичній записці визначено сучасні пріоритети відносин Вишеградської групи з країнами Східного партнерства, зокрема з Україною, форми і потенціал впливу на формування європейської східної політики, враховуючи чинник сучасної кризи.

   Для характеристики сучасного стану Європейського Союзу найчастіше використовують поняття «криза». У свою чергу, її умови впливають на потенціал Польщі, Чеської Республіки, Словаччини, Угорщини, об’єднаних у Вишеградській групі (В-4), здійснювати вплив на зміст європейської політики. За оцінками експертів, упродовж перших п’яти років перебування у складі ЄС країни В-4 не відігравали суттєвої ролі у формуванні його стратегії, більше того, навіть не прагнули цього, що пояснюється адаптацією до умов членства. Водночас у 2004 році, тобто напередодні приєднання до ЄС, центральноєвропейським країнам вдалося шляхом просування спільної позиції покращити умови доступу до аграрних програм спільноти. Найбільш візуалізованим прикладом впливу на європейські рішення стало лобіювання перегляду бюджету ЄС на 2007-2013 рр., в результаті чого була значно підвищена частка коштів структурних фондів, які спрямовувалися на потреби постсоціалістичних країн.

   Водночас економічні проблеми, які визріли в країнах В-4 у другій половині 2000-х років, політична  нестабільність в Угорщині, ескалація конфлікту між цією країною та Словаччиною з приводу статусу угорської меншини, не сприяли формуванню єдиної програми дій в загальноєвропейському масштабі. Центральноєвропейські країни обрали роль так званого «донора демократії», використовуючи інструмент національних програм міжнародної допомоги для сприяння розвитку демократії, насамперед, в Україні та Білорусі, країнах Західних Балкан. Оскільки три із чотирьох країн Вишеградської групи межують з Україною, вони є зацікавленими у формуванні зони безпеки, стабільності та, щонайменше, неавторитарного режиму управління біля своїх кордонів, а, отже, застосовують стратегію «м’якої сили» щодо східного сусіда. До переваг центральноєвропейської технічної допомоги належить краще розуміння внутрішніх перешкод для європейської інтеграції України, що зумовлює більш органічне сприйняття політичних та управлінських рекомендацій, що пропонуються експертами В-4, аніж їх колег з решти країн ЄС.

   У руслі політики Східного виміру ЄС, яка була запропонована Польщею у 2003 році, Вишеградською групою був запроваджений формат «В-4 +», який полягає у запрошенні представників України на робочі засідання «четвірки», зустрічі прем’єр-міністрів центральноєвропейських країн. У другій половині 2000-х років, окрім визначення як пріоритету підписання асоціації між Європейським Союзом та східноєвропейськими країнами, об’єднання надавало допомогу у реалізації Плану Україна – ЄС, розробці ідеї створення зони вільної торгівлі.

   Водночас, упродовж останніх років ініціативи країн В-4 вже стали об’єктом уваги європейських «важковаговиків» та наднаціональних інститутів, зокрема беручи до уваги їх прагнення поєднати євроатлантичні та європейські інтереси в умовах латентного гео-економічного та політичного конфлікту, що сформувався між США та Європою. Зокрема, мова йде про озвучені у 2011 р. наміри центральноєвропейських країн створити бойову групу під командуванням Польщі, яка у 2016 р. повинна стати повноцінним військово-політичним механізмом з окремими від НАТО повноваженнями.

   Зазначимо, що в цілому центральноєвропейські країни, навіть враховуючи економічні проблеми Угорщини, менше постраждали від фінансової кризи, аніж господарство та соціальна сфера країн Південної Європи. Притім, економічний розвиток держав В-4 залишається вразливим, беручи до уваги залежність від європейських інвестицій та капіталу, а, як наслідок, орієнтованості економіки на експорт вироблених товарів. Найбільш чутлива до зовнішньої кон’юнктури економіка Угорщини вже відчула і наслідки корегування бюджетно-фіскальної політики ЄС: країні, враховуючи надмірний дефіцит бюджету, було призупинено виплату ресурсів з Європейського фінансового стабілізаційного механізму, що було необхідною умовою для отримання кредиту МВФ.

   Умови кризи спонукали країни Вишеградської групи до формування солідарної позиції у виробленні пріоритетів загальноєвропейської політики. Зокрема, у 2011 р. у Братиславській декларації прем’єр-міністрів В-4, яка була прийнята з нагоди 20-річчя об’єднання, країни запропонували посилити політику згуртування ЄС та реформувати його Спільну аграрну політику, зокрема у контексті підготовки бюджету на 2014-2020 рр. Така вимога пояснюється зацікавленістю нових членів ЄС у спрямуванні європейської допомоги на збалансування розвитку регіонів, а також у диверсифікації джерел енергоносіїв та відповідної інфраструктури, що теж було декларовано. Водночас, центральноєвропейські держави, зокрема Чеська Республіка, розкритикували політику поглиблення інтеграції на різнорідній, з соціально-економічної точки зору, території Європи. Для України значення має заява лідерів «четвірки» про готовність передати свій досвід соціально-економічних та політико-інституційних трансформацій сусіднім державам, використовуючи важелі зовнішньої політики ЄС[1].

   На даний момент уточнення пріоритетів економічної політики ЄС має наслідком формування нових ситуативних союзів країн, які поділяють спільні інтереси. Щодо впливу на формування Східної політики ЄС, такими партнерами В-4 стали, насамперед, Естонія, Литва і Латвія, які упродовж останніх двох років теж декларували безумовну підтримку європейським прагненням України. У минулому 2012 році намітилася тенденція до ширшої взаємодії країн Балто-Чорноморської осі, свідченням чого є зустріч у лютому 2013 р. у Гданську міністрів закордонних справ країн Вишеградської групи, Прибалтики, Скандинавських країн, взаємодія яких є вигідною з економічної точки зору, і є певною противагою зближенню Німеччини і Франції з Росією. На зустрічі В-4 упродовж 2012 р. також запрошувалися очільники Словенії, Болгарії, Румунії, тобто інших постсоціалістичних країн-членів ЄС, що, у поєднанні із стратегічним союзом Польщі з Румунією, означає посилення претензій Варшави на регіональне лідерство серед постсоціалістичних країн, які є членами ЄС чи претендують на цей статус. Іншими пріоритетними питаннями взаємодії країн В-4 є забезпечення енергетичної безпеки регіону, включно з модернізацією існуючої та будівництва нової енергетичної інфраструктури, налагодження співробітництва у сферах оборони та безпеки, зокрема враховуючи фактор очікуваного скорочення військової присутності НАТО. Взаємодія з північними країнами, з точки зору національних інтересів, є важливою вже тому, що Швеція, Фінляндія разом із Данією та Нідерландами формують групу найбільших критиків політичної ситуації в Україні, що може ускладнити підписання та подальшу ратифікацію Угоди про асоціацію з ЄС. Водночас міністри закордонних справ країн Вишеграду оприлюднили підтримку європейському вибору країн Східного партнерства, а також закликали Україну виконати умови підписання Угоди про асоціацію з ЄС, які були сформульовані у Висновках Ради ЄС (міністрів закордонних справ Європейського Союзу) у грудні 2012 р[2].

   Зауважимо, що формування ширшої, за змістом та переліком учасників, конфігурації співпраці належить до пріоритетів головування Польщі у В-4 (липень 2012-червень 2013 рр.), яка визначила серед завдань діяльності у середовищі інститутів ЄС також:

   1) просування спільних інтересів щодо довгострокового фінансування на період 2014-2020 рр., включно пріоритетів Європейського інструмента сусідства і партнерства;

  2) налагодження співробітництва у сфері оборони та безпеки, зокрема створення у 2016 р. Вишеградської Бойової групи Європейського Союзу, до участі у функціонуванні якої запрошено також Україну;

  3) надання більшої ваги політиці вирівнювання всередині ЄС, збереження пропорцій фінансування Європейського фонду регіонального розвитку, Європейського соціального фонду, Фонду згуртування, при одночасному запровадженні Спільних стратегічних рамок;

  4) розвиток різних видів інфраструктури на території ЄС, враховуючи потребу диверсифікації поставки енергоносіїв з Росії, обговорення можливостей добування сланцевого газу, поклади якого є присутніми на території Польщі, Угорщини, Литви, Румунії, Болгарії та України;

   5) просування ініціативи «Східного партнерства», зокрема залучення більших фінансових ресурсів в рамках бюджету ЄС на 2014-2020 рр.;

   6) залучення організацій громадянського суспільства, зокрема відповідного Форуму Східного партнерства, до формування та реалізації європейської політики;

   7) відкриття для партнерів можливостей агентств та програм, зокрема молодіжних та освітніх.

   Наприкінці 2012 – на початку 2013 рр. країни Вишеграду в офіційних заявах закликали Європейську Комісію та Європейську службу зовнішніх дій включити у «дорожню карту» Східного партнерства, яка готується до осіннього Саміту у Вільнюсі, амбіційні цілі та відповідні інструменти та ресурси для їх реалізації. Зокрема, мова йде про таке середньострокове завдання як інтеграція найбільш успішних східноєвропейських партнерів у внутрішній європейський ринок та створення спільної економічної зони.

   Водночас до східноєвропейських країн, включно з Україною, Вишеградською групою були спрямовані заяви щодо:

   1) дотримання принципів поваги до прав людини, верховенства права взагалі, інших демократичних стандартів;

   2) недопущення вибіркового правосуддя;

   3) налагодження співробітництва з громадянським суспільством.

   Позаяк лобістського потенціалу центральноєвропейських країн очевидно не вистачає для просування власної позиції у середовищі решти членів ЄС, а кількість голосів, якими розпоряджаються в європейських інститутах, країни Вишеграду та їх північні сусіди, не може скласти кваліфіковану більшість, то їх стратегічним завданням є отримання підтримки держав, які мають велику економічну, політичну та інституційну вагу, насамперед, Німеччини та Франції. Вже тепер завдяки новим форматам взаємодії з цими країнами, що почали формуватися у контексті підготовки та прийняття фінансової перспективи на 2014-2020 рр., країнам В-4 вдалося досягти згоди про укладання вигідних для них контрактів конкурентоздатності і зростання. Водночас для європейських важковаговиків на початку 2013 р. була важливою підтримка центральноєвропейських країн у питанні зміцнення обороноспроможності Європи, зокрема об’єднання їх військових потенціалів та Веймарського трикутника.

   Зауважимо, що незважаючи на зближення європейських пріоритетів країн В-4, їх інтереси відзначаються і відмінностями, існування яких слід брати до уваги. Так, Угорщина найбільше постраждала від кризи, однак вже зуміла за результатами 2012 року зменшити дефіцит бюджету. Водночас економічний євроскептицизм, який доповнюється авторитарними тенденціями в управлінні, змушує європейські інститути приділяти цій країні особливу увагу. Притім, падіння рейтингу правлячої партії ФІДЕС за рік до запланованих на весну 2014 р. парламентських виборів спонукає прем’єр‑міністра Угорщини В. Орбана шукати підтримку у закордонних угорців, надаючи їм можливість скористатися виборчим правом через здобуття угорського громадянства. Одначе, політика подвійного громадянства вже сформувала протистояння із Словаччиною, та, враховуючи латентний конфлікт з Україною з приводу регулювання цього статусу для угорців, що проживають на території Закарпатської області, може ускладнити вироблення спільної позиції В-4 з приводу пріоритетів співробітництва з східноєвропейськими партнерами[3]. Водночас, нейтралізує ці розбіжності, насамперед, Дунайська стратегія розвитку, яка була схвалена ЄС з ініціативи Будапешту, а також роль «мосту», яку відіграє ця країна між центральноєвропейськими та балканськими країнами.

   Словацька Республіка, незважаючи на повторне формування лівоцентристського уряду Р. Фіцо весною 2012 р., не лише не відмовилася від зовнішньополітичної місії поширення демократичних цінностей у країнах Західних Балкан та Східної Європи, яка була започаткована у 1998-2006 рр. правоцентристськими коаліціями, але й додала до своєї проєвропейської політики реалізму, технократичного характеру, припинивши ескалацію більшості конфліктів європейського масштабу. Мова йде про безболісне виділення внеску в Європейський стабілізаційний механізм, на відміну від демаршу 2011 року, уникнення критики Угорщини за її політику підтримки закордонних співвітчизників, відчутна лібералізація візового режиму, зокрема з Україною, яка має сприяти пожвавленню торгівлі та інвестування у словацьку економіку[4]. Позаяк Словаччина є єдиною державою Вишеграду, яка входить до складу єврозони, то вона вимушена найтісніше координувати свою економічну політику з країнами ядра ЄС.

   Польща зазнала найменших втрат від дії кризи, продемонструвавши упродовж останніх років навіть зростання, що вивело її до переліку шести найбільших європейських економік. Відповідно до проекту бюджету на 2014‑2020 рр., Варшава набуває статусу найбільшого отримувача допомоги ЄС серед усіх країн-членів (майже 106 млрд євро)[5], а у регіоні Центральної і Східної Європи відіграє роль своєрідного інтеграційного центру для колишніх постсоціалістичних країн, про що вже було вказано вище. Водночас, беручи до уваги, що Варшаві у другій половині 2011 р., тобто у період головування в ЄС, не вдалося реанімувати ініціативу «Східне партнерство» як пріоритетний інструмент східної політики, то Польщі упродовж наступних років приходиться це робити за рахунок союзництва з сусідніми малими державами та шляхом приваблення Німеччини.

   Чеська Республіка залишається, за оцінками інвесторів, найбільш привабливою для вкладення капіталу, зокрема беручи до уваги прозору податкову систему, розвинуту інфраструктуру та близькість до європейського центру. Прямі вибори взимку цього року на посаду президента М. Земана означає очікуване посилення проєвропейських настроїв у Празі та її готовність проводити спільну економічну політику з іншими країнами та інститутами ЄС[6]. Так, новообраний президент вже заявив, що, на відміну від свого попередника, євроскептика В. Клауса, є «єврофедералістом» і прихильником введення єдиної європейської валюти – євро[7]. Притім, основні пріоритети зовнішньої політики ЧР, які були сформульовані у липні 2011 року, передбачають, що окрім орієнтації на НАТО і США у сфері безпеки, основними економічними партнерами Праги будуть залишатися Німеччина і Польща, що означає формування так званої «центральноєвропейської вертикалі». Чеська Республіка також, подібно до Угорщини, відмовилася від регіонального лідерства у Центральній і Східній Європі на користь Польщі, нарощуючи активність у середовищі інших країн ЄС.

   Зауважимо, що оскільки Європейський Союз не отримав від США очікуваної допомоги у подоланні фінансової кризи, що сприяє формуванню конфлікту між цими центрами сили, країни «Нової Європи», які дотримуються атлантичної геополітичної орієнтації, є вимушеними балансувати між європейськими та іншими зовнішньополітичними пріоритетами. Водночас, з їх інтересами, враховуючи узгодженість позицій «четвірки», вимушені рахуватися інші члени ЄС, зокрема пам’ятаючи про перешкоди, які створювали Чеська Республіка та Польща у 2008-2009 рр. у процесі ратифікації Лісабонського договору. Таким чином, можна стверджувати, що країни В-4 знаходяться на стадії облаштування певної ніші у європейській політиці, яка дозволить підвищити їх колективну роль та легше захищати національні інтереси.

   Аналізуючи східну політику країн Вишеградської четвірки, варто зауважити, що Польща залишається прибічником підписання Угоди про асоціацію між Україною та ЄС при любих умовах, оскільки саме цей формат допоможе вирішити, на думку її посадовців, проблему дотримання демократичних стандартів і вибіркового правосуддя. Подібно до північної сусідки, Словаччина теж дотримується тези про необхідність підписання цього документу на Саміті Східного партнерства у Вільнюсі восени 2013 р., що було продемонстровано під час зустрічі президентів І. Гашпаровича, лідера Польщі Б. Коморовського з президентом України В. Януковичем. Подібний сценарій, в цілому, підтримує Чеська Республіка, однак у 2012 році саме ця країна мала найбільше застережень щодо справ Ю. Тимошенко і Ю. Луценка. Угорщина, маючи специфічні відносини з Україною у етнополітичній сфері, у латентній формі вважає їх ключем до вирішення питання про європейську перспективу.

   Водночас, навіть узгодження політики центральноєвропейських країн в рамках Вишеградської групи, зростання її ефективності та технократичності шляхом уникнення конфліктних ситуацій в умовах кризи, входження у склад тимчасових внутрішньоєвропейських альянсів не гарантує просування спільних інтересів в рамках інститутів ЄС. Узгоджені позиції з урядами європейських країн можуть бути нівельованими після зміни парламентських коаліцій у країнах-партнерах: зокрема, восени 2013 р. вибори відбудуться у Німеччині. Окрім того, слід брати до уваги наростання розбіжностей між Францією та Німеччиною, які пов’язані з різними підходами щодо вирішення європейської кризи та соціальними пріоритетами в її умовах, а також відвертий скептицизм до можливостей поглиблення інтеграції чи, принаймні, збереження її сучасного рівня Великої Британії. Окрім того, виборчі цикли у країнах В-4 не є гармонізованими, що означає залежність результатів діалогу «четвірки» від характеру європейських програм урядів та президентів, які переобираються у Варшаві, Будапешті, Празі та Братиславі.

   Враховуючи, що формування позиції щодо України повинно відбуватися узгоджено поміж європейськими інститутами та різними країнами-членами ЄС, держави Вишеграду можуть використовувати такі методи та інструменти впливу на формування політики ЄС:

  1) запрошення на Саміти та зустрічі представників «четвірки» міністерського рівня високопосадовців з інших країн ЄС, зокрема головуючих в Союзі, а також із країн-«важковаговиків», та тих, що можуть бути сталими чи ситуативними союзниками у формуванні європейської політики. Прикладом є участь у зустрічі прем’єр-міністрів В-4, що відбулася 6 березня 2013 р. президента Франції та канцлера Німеччини[8], яку вже встигли назвати переформатуванням «Веймарського трикутника», тобто неформального союзу Німеччини, Франції та Польщі, шляхом додавання четвертої, «Вишеградської», сторони. Зауважимо, що оскільки Росія планує розвивати свою європейську політику, опираючись на стратегічний, здебільшого, енергетичний альянс із Німеччиною, то підтримка цією країною пріоритетів східної політики, виробленої В-4, матиме значення для зменшення російського впливу у регіоні;

  2) надсилання Спільних заяв урядам інших країн ЄС, його спільним інститутам;

  3) використання мережевого потенціалу спільних демократичних платформ, створених неурядовими організаціями центральноєвропейських країн у Брюсселі, які, у такий спосіб збільшуючи шанси своїх урядів просувати свої інтереси, а також репрезентуючи суспільні запити;

  4) активна участь у формуванні інструментарію спільної зовнішньої політики та політики безпеки ЄС, диверсифікації енергетичних поставок в Європу.

    Висновки та рекомендації:

   1) європейська криза демонструє, що ЄС згортає свою роль як міжнародного актора, зосереджуючись на вирішенні внутрішні проблем, і зменшує роль у регіоні Східної Європи. Водночас, криза мала наслідком зміщення центрів прийняття рішень у ЄС, а також викристалізувала об’єктивну потребу налагодження відносин України із Німеччиною, за посередництва Польщі і В-4 в цілому, оскільки ця країна є сучасним двигуном європейської економіки і політики і, водночас, країною, яка об’єктивно є зацікавленою в українському ринку. Притім, цей діалог може бути налагодженим лише при умові реалізації Висновків Ради ЄС щодо України, прийнятих у грудні 2012 р.;

   2) зовнішньополітичне відомство України та інші державні структури повинні скористатися можливістю збільшення числа прихильників політичної асоціації України з ЄС, інтеграції в цілому шляхом проведення дво- та багатосторонніх зустрічей в рамках 18-го Саміту країн Центральної і Східної Європи, який 12-13 червня 2013 р. відбудеться у Братиславі за участі глав 20 європейських держав. Його основною метою буде вироблення спільних алгоритмів вирішення економічних проблем та підвищення соціальної згуртованості шляхом налагодження регіонального співробітництва;

   3) враховуючи, що політична еліта, представники громадянського суспільства країн Вишеграду краще розуміють логіку політичного процесу та суспільних запитів в Україні, аніж представники інших країн ЄС, є доцільним посилення їх присутності у процесі формування європейської політики щодо держав «Східного партнерства»;

   4) бажаним є узгодження пріоритетів програм міжнародної допомоги країн В-4 щодо України, що посилить ефект від їх реалізації та сприятиме підвищенню рівня ефективності використання виділених фінансових ресурсів. Зокрема, для українського суспільства і політикуму є корисним досвід налагодження діалогу між її різними соціальними групами та політичними акторами щодо європейської інтеграції, що вдалося здійснити центральноєвропейським країнам.

Регіональний філіал у м. Ужгороді

(Лендьел М.О.)



[1] The Bratislava Declaration of the Prime Ministers of the Czech Republic, the Republic of Hungary, the Republic of Poland and the Slovak Republic on the occasion of the 20th anniversary of the Visegrad Group [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.visegradgroup.eu/2011/the-bratislava.

[2] Висновки Ради ЄС по Україні (11/12/2012) 3209-е засідання Ради міністрів закордонних справ Європейського Союзу, Брюссель, 10 грудня 2012 року [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://eeas.europa.eu/delegations/ukraine/press_corner/all_news/news/2012/2012_12_11_1_uk.htm.

[3] A blow for Viktor Orban Support for the prime minister seems to be fading fast [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.economist.com/news/europe/21569456-support-prime-minister-seems-be-fading-fast-blow-viktor-orban.

[4] Slovakia’s foreign policy  року [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.economist.com/blogs/easternapproaches/2013/01/slovakia-0.

[5] ЕС может увеличить помощь Польше в следующем семилетнем бюджете до 106 млрд евро [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://economics.unian.net/rus/news/156865-es-mojet-uvelichit-pomosch-polshe-v-sleduyuschem-semiletnem-byudjete-do-106-mlrd-evro.html.

[6] Перші прямі президентські вибори в Чеській Республіці. Аналітична записка [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.niss.gov.ua/articles/1092/.

[7] Новий президент Чехії обіцяє приєднання країни до єврозони через 5 років [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.unian.ua/news/558150-noviy-prezident-chehiji-obitsyae-priednannya-krajini-do-evrozoni-cherez-5-rokiv.html.

[8] Press statement following the meeting of Prime Ministers of the Visegrad Group (V4) countries, President of the French Republic and the German Chancellor [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.visegradgroup.eu/calendar/2013/press-statement-of-the.




читайте також:
17.08.2015 "Удосконалення економічних механізмів збалансування територіального розвитку (на прикладі створення індустріальних парків)". Аналітична записка
17.07.2015 "Україна та Вишеградська четвірка: стан і перспективи розвитку відносин". Аналітична записка
17.06.2015 "Економіка регіонів у 2015 році: нові реалії і можливості в умовах започаткованих змін". Аналітична доповідь
14.01.2015 "Напрями удосконалення політики стимулювання розвитку індустріальних парків в Україні". Аналітична записка
30.05.2014 "Міжнародна співпраця регіонів в контексті зближення України та ЄС: зовнішньоекономічні, інвестиційні та управлінські аспекти". Аналітична записка