"Структура керівних документів державної політики в інформаційній сфері: нагальні проблеми та шляхи впорядкування". Аналітична записка



Анотація

 

Встановлено, що керівні документи державної політики – доктрини, концепції, стратегії, програми, національні проекти, плани – мають бути результатами процесу стратегічного планування. Розкрито їх функції та відмінності від інших нормативно-правових актів.

 

Проаналізовано чинні та проектовані керівні документи державної політики в інформаційній сфері за видами; суспільне сприйняття їх як системи. Обґрунтовано роль ієрархічності у формуванні зазначених документів.

 

Визначено механізм встановлення ієрархії керівних документів державної політики та розроблено відповідні рекомендації.

 

СТРУКТУРА КЕРІВНИХ ДОКУМЕНТІВ ДЕРЖАВНОЇ ПОЛІТИКИ В ІНФОРМАЦІЙНІЙ СФЕРІ: НАГАЛЬНІ ПРОБЛЕМИ ТА ШЛЯХИ ВПОРЯДКУВАННЯ

 

Уже майже десять років Україна вирішує питання прийняття закону про Концепцію національної (державної) інформаційної політики. Востаннє відповідний законопроект було відкликано 5.07.2011 року[1]. Багато в чому це пояснюється двома факторами: відсутністю політичної волі для ухвалення такого нормативно-правового акта та сумнівами як з боку державних чиновників, так і громадськості щодо його необхідності (не в останню чергу через вже взяті на себе Україною міжнародні зобов’язанні в інформаційній сфері)[2].

 

Затвердження Доктрини інформаційної безпеки України, яка за задумом розробників є «основою для розроблення проектів концепцій, стратегій, цільових програм і планів дій»[3], спричинило оцінку цього кроку як не найефективнішого шляху від постановки завдань та формулювання мети до практичного результату, адже «що таке є Доктрина, як не стратегічний, програмовий і концептуальний документ?»[4].

 

Наразі триває підготовка закону про кібернетичну безпеку. Існує намір після його ухвалення затвердити відповідну Стратегію. Цей підхід наражається на аналогічні заперечні аргументи, що закон є нормативно‑правовим актом прямої дії та не потребує на своє розгортання прийняття інших документів такого рівня.

 

Значною мірою складнощі у прийнятті та практичній реалізації різноманітних концепцій, стратегій, доктрин тощо обумовлено відсутністю усталеної системи ієрархії керівних документів державної політики та не усвідомленням відмінності від інших нормативно-правових актів. Нерозв’язаність цієї проблеми призводить до нестабільної та незбалансованої державної політики, зменшує ефективність державно‑управлінського впливу як в інформаційній сфері, так і в політиці в цілому.

 

Доктрини, концепції, основні засади, стратегії, програми, проекти та плани – документи, що сукупно складають картину перспективного бачення розвитку країни, ресурсів, необхідних для його досягнення, політики, спрямованої на отримання й використання цих ресурсів та обумовлюють напрями діяльності органів державної влади. Саме такі документи мають складати основу стратегічного планування, актуальність якого обумовлена, в першу чергу, його раціональністю[5].

 

На сьогоднішній день в сфері державної політики в інформаційній сфері функціонують наступні керівні документи:

 

ДОКТРИНА

• Доктрина інформаційної безпеки України

КОНЦЕПЦІЯ

• Концепція розвитку електронного урядування в Україні

• Концепція розвитку телекомунікацій в Україні

• Концепція формування системи національних електронних інформаційних ресурсів

• Концепція технічного захисту інформації в Україні

• Концепція розвитку зв’язку в Україні до 2010 року*

• Концепція державної інформаційної політики**

• Концепція створення Національного громадського телебачення і радіомовлення

ОСНОВНІ ЗАСАДИ

• Про Основні засади розвитку інформаційного суспільства в Україні на 2007-2015 роки

• Про основні засади державної комунікативної політики

СТРАТЕГІЯ

ПРОГРАМА

• Національна програма інформатизації

• Державна цільова науково-технічна програма “Образний комп’ютер”

• Державна програма впровадження цифрового телерадіомовлення (на 2009-2015 рр.)

• Державна цільова програма формування позитивного міжнародного іміджу України на період до 2011 року

• Державна програма інформування громадськості з питань євроатлантичної інтеграції України на 2008 – 2011 роки

• Державна цільова програма інформування громадськості з питань європейської інтеграції України на 2008 – 2011 роки

• Державна цільова науково-технічна програма впровадження і застосування грід-технологій на 2009 – 2013 роки

• Концепція «Державної цільової програми популяризації вітчизняної книговидавничої продукції на 2009-2012 рр.»

• Програма “Українська книга”

• Програма розвитку та переоснащення передавального обладнання Концерну радіомовлення, радіозв’язку та телебачення на основі сучасних технічних засобів на період до 2012 року

• Державна програма розвитку архівної справи на 2006-2010 роки

• Державна програма розвитку діяльності Національної бібліотеки України імені В.І.Вернадського на 2005-2010 роки

• Державна програма «Журналіст» на 2004-2010 роки

НАЦІОНАЛЬНІ ПРОЕКТИ

• Відкритий світ

 

Цей перелік не є вичерпним (у частині документів, що втратили чинність), але він є достатнім для аналізу процесу правового регулювання інформаційної сфери за видами керівних документів державної політики та виокремлення наступних висновків:

1. Стратегія розвитку інформаційної сфери в цілому та її частин відсутня.

2. Доктрина як декларація офіційної позиції держави виражена лише щодо безпекового виміру інформаційної діяльності. Іншими документами вищого рівня (концепціями та основними засадами) охоплені виключно напрями, пов’язані з новітніми інформаційними технологіями у їх різних виявах: управлінському, соціальному, техніко-технологічному.

3. Концептуальних документів з гуманітарних питань (бібліотечна, архівна, книговидавничої справи, іміджу держави та офіційної комунікації тощо) – не прийнято.

4. Державне регулювання інформаційної сфери має виразний коротко- та середньостроковий характер.

5. У цілому означений масив керівних документів державної політики позбавлений загальної логіки формування. До ідентичних за видом документів застосовано відмінні підходи (Додаток А). Також не встановлено взаємної підпорядкованості різних видів документів.

 

З огляду на вищезазначене, держава потребує осмисленої та чіткої системи (а не просто масиву) нормативно-правових актів, що визначають державну політику та регламентують напрями діяльності органів державної влади. Така системність обумовлюється не лише очевидними причинами необхідності стандартизації та систематизації нормативно-правового поля, однак і ієрархічною моделлю законодавства, що закріплена Конституцією України[6], забезпеченням практичної реалізації тріади «національні цінності – національні інтереси – національні цілі»[7], необхідністю формування нерозривного зв’язку між національними цінностями та результатами діяльності держави[8].

 

На сьогоднішній день на офіційному рівні лише Рада національної безпеки і оборони України запропонувала певну ієрархію керівних документів державної політики[9] (Додаток Б):

Доктрина → Концепція → Стратегія → Програма → План.

Аргументації на користь саме такого підходу наведено не було. Водночас наукові дослідження пропонують й інші підходи до розгортання ієрархії керівних документів державної політики, зокрема:

Концепція → Доктрина → Стратегія → Програма (Г. Ситник[10]);

Стратегія → Концепція → Доктрина → Програма (А. Кузьменко[11]).

 

І якщо на саму послідовність (ієрархію) документів існують різні погляди, то щодо її обов’язковості думка є одностайною. Тому оскільки загальновизнаного підпорядкування керівних документів державної політики немає, необхідним є нормативно-правове врегулювання цього питання, що належить сфері законодавства, яке визначає систему стратегічного планування.

 

На сьогодні в Україні існує низка відповідних нормативно-правових актів[12], в жодному з яких не розглядаються доктрини та концепції. Наразі триває підготовка Проекту закону «Про державне стратегічне планування», що має закріпити термінологію, систему та класифікацію таких документів[13] і є передбаченим президентською програмою реформ[14].

 

Проте і даний законопроект не позбавлений недоліків:

По-перше, у тексті знову таки не передбачені концепції та доктрини, а також й національні проекти, що їх має сучасна українська практика державного управління. Відсутність останнього виду свідчить про інерцію розробників Законопроекту, адже національні проекти по суті аналогічні за рівнем програмам, але мають особливий фокус реалізації, процес управління та механізм ухвалення.

 

Відсутність перших двох видів документів свідчить про виключення з процесу унормування т.зв. концептуально-доктринальних актів, що характеризуються вищим рівнем абстракції, ширшим колом питань і є первинними щодо стратегій. Винести їх поза межі процесу стратегічного планування, що є предметом відповідного Законопроекту, недоцільно, оскільки в такий спосіб буде порушено створення цілісної ієрархічної системи керівних документів державної політики.

 

По-друге, Законопроект тими строками, що їх визначено для довгострокового (понад 5 років), середньострокового (від 3 до 5 років) та короткострокового (1 рік) періодів все ще не відповідає «класичним» підходам до визначення строків стратегічного планування. Як у теорії[15], так і на практиці[16] періодичність стратегічного планування визначається так: довгострокова перспектива – 10-20 років, середньострокова – 4(5)-10 років, короткострокова – 1-3(4) років.

 

По-третє, у Законопроекті визначено взаємозв’язок між плануванням і проведенням виборів народних депутатів. Тим самим пропонується нормативне закріплення положення про пріоритетне значення для соціально-економічного розвитку держави, плановість якого намагаються забезпечити за допомогою цього Закону, політичного чинника, передбачуваність якого складно забезпечити. Також дана норма суперечить сутності стратегічного управління, що полягає в досягненні першочерговості перспективного розвитку порівняно з політичними циклами й відповідно кон’юнктурними механізмами управління.

 

ВИСНОВКИ

1. З-поміж керівних документів державної політики, що визначають діяльність органів влади в інформаційній сфері, домінують програми; відсутні стратегії; доктринально визначено лише питання безпеки; концепції та основні засади регулюють лише питання, пов’язані з новітніми інформаційними технологіями. Документів вищого рівня (доктрин, стратегій, концепцій) з гуманітарних питань (бібліотечна, архівна, книговидавничої справи, іміджу держави та офіційної комунікації тощо) – не прийнято.

 

2. Незважаючи на кількість прийнятих за роки незалежності різноманітних концепцій, доктрин, програм спрямованих на впорядкування інформаційної сфери, вона все ще залишається позбавленою цілісної системи документів стратегічного характеру.

 

3. Ця проблема є частиною більш значного питання відсутності структурованої (на законодавчому рівні) ієрархії керівних документів державної політики, за якої масив керівних документів позбавлений загальної логіки (наприклад, коли до ідентичних за видом документів застосовано відмінні підходи та не встановлено взаємної підпорядкованості різних видів документів).

 

4. Аналіз стратегічних документів в інформаційній сфері виявляє наявне принципове нерозуміння на законодавчому рівні того, що керівні документи державної політики не обмежуються стратегіями, програмами, планами, але й включають доктрини, концепції та національні проекти і мають бути результатами процесу стратегічного планування.

 

5. Наявні спроби законодавчого визначення термінології, системи та класифікації стратегічних документів (що здійснюються в межах підготовки Проекту закону «Про державне стратегічне планування») значною мірою не вирішують наявної проблеми та, до певної міри, будуть сприяти лише подальшому закріпленню поточного підходу до таких видів нормативних документів.

 

РЕКОМЕНДАЦІЇ

Зважаючи на те, що на сьогоднішній день найбільш вірогідним засобом впорядкування сфери стратегічного планування буде виступати розроблюваний нині законопроект «Про державне стратегічне планування», вважаємо за доцільне врахування в його тексті наступних елементів:

  • з метою формування чіткої та не перевантаженої зайвими видами документів ієрархії доцільно прирівняти «основні засади» до концепцій або доктрин, оскільки на практиці предметні межі цих документів збігаються;
  • чітко визначити та обґрунтувати ієрархію керівних документів державної політики: доктрин, концепцій, стратегій, програм, національних проектів та планів;
  • щодо кожного виду документа передбачити форму та механізм набуття чинності;
  • у додатку до закону подати структури кожного виду таких документів.

 

Відділ досліджень інформаційного суспільства

та інформаційних стратегій

(А. Баровська)

 

Додаток А

 

• Концепція розвитку електронного урядування в Україні визначає засади та створює умови для досягнення європейських стандартів якості послуг, відкритості та прозорості діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

 

• Концепція розвитку телекомунікацій в Україні визначає основні засади і напрями подальшого розвитку телекомунікаційних мереж загального користування в ринкових умовах і спрямована на досягнення стратегічних інтересів та конкурентоспроможності України на міжнародному ринку.

 

• Концепція технічного захисту інформації в Україні визначає основи державної політики у сфері захисту інформації інженерно-технічними заходами і має забезпечити єдність принципів формування і проведення такої політики в усіх сферах життєдіяльності особи, суспільства та держави і служити підставою для створення програм розвитку сфери ТЗІ.

 

• Концепція формування системи національних електронних інформаційних ресурсів визначає стратегії формування системи національних електронних інформаційних ресурсів, основні засади і напрями формування, використання та захисту національних ресурсів.

 

Додаток Б

 

І рівень

доктринальний (норми-начала)

ДОКТРИНА

основні положення (основні принципи), відповідно до яких вирішуються найважливіші питання існування й розвитку тієї чи іншої держави або міжнародних відносин.

¯

II рівень

концептуальний (норми-принципи)

КОНЦЕПЦІЯ

сукупність правових норм, які утворюють основу, що визначає стратегію тієї чи іншої діяльності

¯

III рівень

стратегічний (визначально-установчі норми )

СТРАТЕГІЯ

сукупність правових норм, що визначають систему офіційних поглядів на місце і роль держави у сучасному світі, її життєво важливі національні цінності, сили, засоби і методи протидії загрозам

¯

ІV рівень

програмний (норми-правила)

ПРОГРАМА

сукупність правових норм, правил поведінки, що безпосередньо регулюють діяльність суб’єктів забезпечення національної безпеки в конкретних умовах

¯

V рівень

плановий (норми-правила поведінки)

ПЛАН

деталізація діяльності суб’єктів забезпечення національної безпеки в конкретній обстановці

 



[1] Про відхилення проекту Закону України про Концепцію державної інформаційної політики : Постанова Верховної Ради України від 5.07.2011 р. № 3590-VI [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://zakon1.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi

[2] Див.: Нестеренко О. Чи потрібний такий закон про Концепцію державної інформаційної політики? [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://www.khpg.org/index.php?id=1256021138

[3] Доктрина інформаційної безпеки України : затверджена Указом Президента України № 514/2009 від 8 липня 2009 року [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://www.president.gov.ua/documents/9570.html

[4] Северин О. Доктринально говорячи [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://stop-x-files-ua.org/?p=1809

[5] Стратегічне планування. Навчальний посібник / О.Берданова, В.Вакуленко, В.Тертичка. – Л.: ЗУКЦ, 2008. – С.6.

* Курсивом виділено нормативно-правові акти, термін дії яких закінчився.

** Сірим кольором виділено проекти нормативно-правових документів.

[6] Мельник В. Конституція України в ієрархічній структурі законодавства: науково-теоретичний аспект // Право України. – 2009. – №5. – С.61.

[7] Ситник Г.П. Державне управління національною безпекою України: Моногр. – К.: Вид-во НАДУ, 2004. – С.233.

[8] Сулакшин С.С. Конституция и доктрины как управленческие категории // Конституция и доктрины России современным взглядом / Материалы Всероссийской научной конференции (Москва, 17 марта 2009 г.) – М.: Научный эксперт, 2009. – C.52-53.

[9] Коментар до проекту Доктрини інформаційної безпеки України [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://www.rainbow.gov.ua/news/942.html

[10] Ситник Г.П. Державне управління у сфері забезпечення національної безпеки України: теорія і практика : Автореф. дис... д-ра наук з держ. управління: 25.00.01 / Г.П. Ситник; Нац. акад. держ. упр. при Президентові України. – К., 2004. – 36 с. – укp.

[11] Кузьменко А. Проблеми відповідності стратегії та системи забезпечення безпеки України національним потребам // Юридичний Журнал. – 2006 р. – №10 [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://www.justinian.com.ua/article.php?id=2432

[12] Про державне прогнозування та розроблення програм економічного і соціального розвитку України : Закон України № 1602-III від 23.03.2000 р. [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://zakon1.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg=1602-14&new=1; Про схвалення Концепції вдосконалення системи прогнозних і програмних документів з питань соціально-економічного розвитку України : Розпорядження Кабінету міністрів України № 504-р від 4.10.2006 р. [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://zakon.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg=504-2006-%F0; Концепція Державної програми економічного і соціального розвитку України на 2012 рік : Розпорядження Кабінету міністрів України № 219-р від 21.03.2011 р. [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://zakon.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg=219-2011-%F0

[13] Звіт про результати діяльності міністерства економіки України у 2010 році. – К., 2011. – С.9.

[14] Про Національний план дій на 2011 рік щодо впровадження Програми економічних реформ на 2010‑2014 роки «Заможне суспільство, конкурентоспроможна економіка, ефективна держава» : Указ Президента України №504 від 27.04.2011 р. [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://www.president.gov.ua/documents/13492.html

[15] Прогнозирование, стратегическое планирование и национальное программирование: Учабник / Б.Н.Кузык, В.И.Кушлин, Ю.В.Яковец. – 4-е изд., перераб. и доп. – Москва: Экономика, 2011. – С.18.

[16] Об основах стратегического планирования в РФ : Указ Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. №536 [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://www.kasparov.ru/note.php?id=4AEEEC233AEA5




читайте також:


«Проблеми впровадження сучасних стандартів інформаційної безпеки в умовах становлення національної системи кібербезпеки України.» Аналітична записка
«Досвід Німеччини у функціонуванні платформ державно-приватного партнерства в сфері кібербезпеки.» Аналітична записка
"Державно-приватне партнерство в кібербезпековій сфері: досвід республіки Польща." Аналітична записка
"Нормативно-правові та організаційні засади державно-приватного партнерства США у сфері кібербезпеки". Аналітична записка
"Державно-приватне партнерство у сфері кібербезпеки: кейс Німеччини". Аналітична записка